El presidente Joe Biden ha ordenado al Departamento del Tesoro que cree un nuevo programa de seguridad nacional que restrinja ciertas inversiones estadounidenses en los sectores chinos de semiconductores avanzados, computación cuántica e inteligencia artificial. La orden ejecutiva declara una emergencia nacional ante el riesgo de que el capital estadounidense y la experiencia asociada puedan acelerar el desarrollo de tecnologías utilizadas para fines militares, de inteligencia, vigilancia y ciberseguridad.
La política no prohíbe de inmediato amplias categorías de inversión estadounidense en China. En cambio, ordena al Departamento del Tesoro que elabore reglamentos que definan qué transacciones estarán prohibidas y cuáles requerirán notificación. Esta distinción es fundamental: la administración describe el programa como una medida específica de seguridad nacional, en lugar de una restricción general a la inversión transfronteriza.
Tres sectores tecnológicos se encuentran en el centro de la orden
La orden identifica tres categorías para el programa que se implementará próximamente: semiconductores y microelectrónica, tecnologías de información cuántica e inteligencia artificial. Estos son los mismos campos que Washington considera cada vez más como infraestructura estratégica, ya que los avances en capacidad de procesamiento, sensores, cifrado y aprendizaje automático pueden pasar rápidamente de los mercados comerciales a los sistemas militares.
Un aviso de implementación , emitido el mismo día, indica que la República Popular China, incluyendo Hong Kong y Macao, es el país designado como de interés. El Departamento del Tesoro está considerando prohibir las inversiones relacionadas con tecnologías especialmente sensibles, al tiempo que exige notificación para otras transacciones cubiertas que puedan contribuir a riesgos para la seguridad nacional.
La estructura legal se basa en disposiciones como la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional y la Ley de Emergencias Nacionales. En una carta formal dirigida a los líderes del Congreso, Biden afirmó que ciertas inversiones en el extranjero pueden agravar lo que describió como una amenaza inusual y extraordinaria para la seguridad nacional, derivada de los avances en tecnologías sensibles en países que suscitan preocupación.
El objetivo no es solo el dinero, sino también los beneficios que conlleva la inversión
La justificación del gobierno va más allá de la cantidad de capital suministrado a una empresa extranjera. La orden ejecutiva identifica específicamente la asistencia gerencial, las redes de inversión y talento, el acceso al mercado, el fortalecimiento de la posición y el acceso a financiamiento adicional como beneficios que suelen acompañar la inversión estadounidense. En ese sentido, el programa está diseñado para regular el ecosistema en torno al capital de riesgo, el capital privado, las empresas conjuntas y otras formas de expansión empresarial, y no simplemente la transferencia de dólares.
Este enfoque complementa los controles de exportación existentes que limitan la venta de chips avanzados y equipos para la fabricación de semiconductores a China. En el primer aniversario de la Ley de Chips y Ciencia, el Departamento de Comercio informó haber recibido más de 460 manifestaciones de interés de empresas de 42 estados que solicitaban apoyo para la fabricación nacional de semiconductores. Por lo tanto, el gobierno está implementando dos estrategias simultáneamente: expandir la capacidad de producción avanzada en el país y, al mismo tiempo, limitar el flujo de capital y conocimientos técnicos hacia determinadas actividades tecnológicas chinas.
La publicación de la Orden Ejecutiva 14105 en el Registro Federal subraya que la medida es más restrictiva que una separación económica total. Indica que la inversión abierta sigue siendo un pilar fundamental de la política económica estadounidense y reconoce los beneficios en competitividad y productividad que aportan los flujos de capital transfronterizos. Las nuevas restricciones se aplicarán cuando la administración considere que dichos beneficios entran en conflicto con la seguridad nacional.
La elaboración de normas determinará la carga real de cumplimiento
Los detalles prácticos más importantes aún no están definidos. El aviso previo del Tesoro solicita comentarios públicos sobre cómo definir a las personas cubiertas, las transacciones cubiertas y los umbrales técnicos que separan la actividad prohibida de la actividad sujeta a declaración. También plantea interrogantes sobre las excepciones para valores cotizados en bolsa, inversiones de socios limitados y transacciones en las que el inversor estadounidense tiene poca capacidad para brindar apoyo operativo.
Esa incertidumbre implica que las empresas tecnológicas, los fondos de capital riesgo y las corporaciones multinacionales deberán estudiar detenidamente la normativa. Un análisis jurídico de Debevoise & Plimpton señala que la orden en sí no impone de inmediato las restricciones definitivas a las transacciones; más bien, inicia un proceso regulatorio que podría afectar a las adquisiciones de acciones, la deuda convertible, las inversiones en proyectos nuevos y las empresas conjuntas, según las definiciones finales del Tesoro.
La administración también se enfrenta a un problema de calibración. Las cadenas de suministro de semiconductores son globales, la investigación en IA se desarrolla entre empresas y universidades, y las tecnologías cuánticas pueden tener usos tanto civiles como de seguridad nacional. Las normas demasiado restrictivas podrían eludirse fácilmente; las normas demasiado amplias podrían desalentar la inversión comercial legítima y crear incentivos para que las empresas reorganicen sus transacciones fuera de la jurisdicción estadounidense.
La orden profundiza la brecha tecnológica entre Washington y Pekín
China ha criticado los controles tecnológicos estadounidenses, considerándolos intentos de contener su desarrollo, y es probable que el nuevo marco de inversión se convierta en otro punto de fricción. La disputa ahora va más allá de los aranceles y las licencias de exportación, abarcando el propio movimiento de capitales. Un informe de Associated Press publicado esta semana describió cómo Pekín estaba evaluando las nuevas restricciones, incluso mientras funcionarios chinos manifestaban su disposición a continuar las conversaciones económicas con la secretaria de Comercio de Estados Unidos, Gina Raimondo.
La importancia de esta política radica en el precedente que sienta. Washington lleva mucho tiempo examinando las adquisiciones extranjeras de empresas estadounidenses estratégicas a través del Comité de Inversión Extranjera en Estados Unidos. Esta nueva iniciativa crea un mecanismo similar: un sistema para escrutar las actividades de los inversores estadounidenses en el extranjero cuando su capital, experiencia o redes de contactos podrían respaldar tecnologías que el gobierno considera amenazas estratégicas.
Mucho dependerá de las definiciones del Tesoro y de su eventual aplicación. Por ahora, el mensaje para los sectores de tecnología e inversión es claro. Los chips avanzados, los sistemas cuánticos y ciertas formas de inteligencia artificial ya no se consideran categorías comerciales ordinarias en la política de inversión entre Estados Unidos y China. Se están integrando en un perímetro formal de seguridad nacional cuyos límites se definirán mediante la normativa que comienza con la orden de esta semana.
