La Agencia de Protección Ambiental eximió a 29 refinerías pequeñas de la obligación de entregar 1760 millones de créditos de cumplimiento de combustibles renovables para 2025, casi un 80 % más que los 990 millones de créditos que la agencia había incluido en sus estándares nacionales de combustibles. La decisión otorgó la exención total a 18 refinerías y la mitad a 11, mientras que rechazó tres solicitudes y consideró que otras dos no cumplían los requisitos.

La medida inmediata reduce las obligaciones de cumplimiento para los solicitantes cuyas solicitudes sean aprobadas, incluidas las refinerías propiedad de Marathon Petroleum y Chevron. La EPA anunció simultáneamente que propondrá añadir la diferencia de aproximadamente 770 millones de créditos entre su previsión y las exenciones reales a las obligaciones impuestas en 2026 y 2027. Esto significa que la agencia ofrece ahora un alivio específico mientras se prepara para recuperar posteriormente la demanda de combustibles renovables exenta de otras empresas reguladas.

Este enfoque intenta conciliar dos objetivos políticos contrapuestos: proteger a las refinerías pequeñas que sufren dificultades económicas desproporcionadas y preservar los volúmenes nacionales de biocombustibles establecidos por la Norma de Combustibles Renovables. Sin embargo, no resuelve el conflicto de distribución. Las refinerías pequeñas obtienen alivio, las refinerías más grandes podrían heredar costos adicionales, los productores de biocombustibles desean que se restablezca la demanda desplazada y los consumidores podrían percibir solo un efecto incierto en las gasolineras.

Los créditos convierten la mezcla de combustibles en una obligación negociable

La Norma de Combustibles Renovables exige a las refinerías e importadores de combustible que introduzcan volúmenes específicos de etanol, diésel de biomasa y otros combustibles que cumplan los requisitos en el suministro para el transporte. Las empresas demuestran su cumplimiento mediante Números de Identificación de Combustibles Renovables (RIN, por sus siglas en inglés), que se generan al producir o importar combustible renovable. Una empresa obligada puede adquirir créditos mezclando el combustible ella misma o comprando créditos por separado a otro participante del mercado, lo que permite cumplir con el mandato a nivel nacional en lugar de hacerlo refinería por refinería.

Un galón de etanol convencional generalmente genera un RIN, mientras que el biodiésel y el diésel renovable reciben valores de equivalencia mayores. La guía de la EIA explica que las empresas canjean créditos contra las Obligaciones Anuales de Volumen Renovable calculadas a partir de su producción de gasolina y diésel. Por lo tanto, una exención no otorga dinero en efectivo a una refinería; reduce la cantidad de créditos que la planta debe adquirir y entregar para un año de cumplimiento específico.

Los precios de los créditos traducen la rigurosidad de las políticas en un costo de mercado observable. La Administración de Información Energética (EIA) informó en junio que los precios de los créditos RIN para el etanol convencional y el diésel a base de biomasa se habían duplicado desde enero y se encontraban cerca de sus máximos de 2021, principalmente debido a que la EPA elevó los requisitos de mezcla para 2026 y 2027. Los precios más altos incentivan la producción y la mezcla de combustibles renovables, pero también aumentan los gastos de las refinerías que deben adquirir créditos. Dado que los créditos se pueden acumular y negociar, las expectativas sobre las futuras normas afectan los precios actuales, las decisiones sobre inventarios y el valor de la capacidad de mezcla mucho antes de que llegue la fecha límite de cumplimiento.

El alivio ahora llegará con la reasignación posterior

La decisión actual de la EPA es mayor que la prevista inicialmente, ya que más refinerías solicitaron exenciones y la agencia constató cambios en su situación financiera. La agencia había proyectado 990 millones de RIN exentos para 2025 al finalizar las normas de combustible para los próximos dos años. Las exenciones reales alcanzaron los 1760 millones, lo que deja una diferencia de aproximadamente 770 millones de créditos que no se reflejó completamente en el cálculo anterior.

La EPA ha anunciado que propondrá reasignar el 100% de esa diferencia a las obligaciones de 2026 y 2027 antes de finales de octubre. La distribución exacta, los porcentajes estándar y los efectos en el cumplimiento aún no son definitivos. La propuesta requerirá un proceso público y podría modificarse antes de su aprobación, por lo que las empresas reguladas no pueden considerar la transferencia anunciada como una obligación vinculante. La EPA también ha prorrogado el plazo de cumplimiento de 2025 en 30 días, hasta el 1 de octubre, para que las refinerías y los operadores puedan adaptarse a la nueva oferta de créditos utilizables.

La reasignación se basa en la norma final, que incorporó el 70 % de las obligaciones exentas para el período 2023-2025 en las normas de 2026 y 2027. La decisión más reciente revela que la estimación de 2025 en la que se fundamentaba dicho marco era demasiado baja. La propuesta prometida por la EPA contemplaría el incremento inesperado en lugar de reabrir cada elemento de la norma general.

El Congreso permitió a las refinerías pequeñas solicitar prórrogas anuales cuando el cumplimiento de la Norma de Combustibles Renovables les supusiera dificultades económicas desproporcionadas. La ley exige que la EPA consulte con el Departamento de Energía y responda a las solicitudes en un plazo de 90 días. La EPA afirma haber revisado la información específica de cada refinería con el Departamento de Energía y haber aplicado la Ley de Aire Limpio y la jurisprudencia pertinente a las 34 solicitudes.

La dificultad radica en determinar si la carga que soporta una refinería es realmente desproporcionada. Las refinerías operan en distintos mercados regionales, tienen diferente acceso a las operaciones de mezcla y adquieren créditos en diferentes momentos y a distintos precios. Algunas pueden recuperar los costos de cumplimiento a través de los precios mayoristas del combustible con mayor facilidad que otras. Una planta, aparentemente pequeña, también puede pertenecer a una gran corporación, lo que convierte las dificultades a nivel de refinería y la solidez de la empresa matriz en cuestiones distintas.

Una revisión de la GAO reveló que la EPA y el Departamento de Energía carecían de procedimientos suficientemente documentados para garantizar la validez y la puntualidad de las decisiones sobre exenciones. El análisis de la GAO mostró que, en promedio, las refinerías pequeñas pagaban más por los créditos de cumplimiento que las grandes, y criticó a la EPA por basarse en la suposición, potencialmente errónea, de que las entidades reguladas recuperan el mismo costo del crédito a través de los precios del combustible. El organismo de control concluyó que las decisiones inconsistentes y tardías generan incertidumbre tanto para las refinerías como para los productores de combustibles renovables.

Los intereses petroleros y agrícolas se oponen entre sí

Los productores de biocombustibles argumentan que las exenciones reducen la demanda de etanol, biodiésel y los cultivos utilizados para su producción, a menos que se reasigne cada obligación eximida. Growth Energy afirmó que la magnitud de la exención era difícil de justificar tras las elevadas ganancias de las refinerías, aunque acogió con satisfacción el compromiso de la EPA de recuperar los galones perdidos. Los legisladores de los estados agrícolas han esgrimido el mismo argumento fundamental: un mandato nacional se debilita cuando las exenciones reducen el volumen efectivo en lugar de redistribuirlo.

La respuesta de la industria petrolera es más compleja de lo que sugiere una simple confrontación entre refinerías y agricultores. Las pequeñas plantas se benefician directamente de las exenciones, pero las grandes refinerías podrían enfrentar mayores obligaciones en el futuro. El Instituto Americano del Petróleo criticó tanto las exenciones, mayores de lo esperado, como la reasignación prevista, argumentando que los cambios abruptos socavan la seguridad jurídica. Estas reacciones contrapuestas, según informó Reuters, demuestran que el tamaño de la empresa y su solvencia crediticia pueden ser más importantes que la etiqueta del sector.

La respuesta inicial del mercado reflejó las expectativas sobre la futura escasez. Los RIN de etanol convencional subieron un 16%, hasta los 2,07 dólares el lunes por la tarde, desde los 1,78 dólares del jueves, a pesar de que las exenciones suelen liberar créditos y reducir la demanda a corto plazo. El aumento sugiere que los operadores dieron gran importancia a la promesa de la EPA de recuperar el volumen inesperado en normativas posteriores. Esta interpretación sigue siendo provisional, ya que los precios también pueden responder al posicionamiento, la liquidez y la incertidumbre en torno a la normativa de octubre. El repunte se produjo tras un descenso a finales de agosto, impulsado por la especulación de que las exenciones generalizadas generarían más alivio del que la EPA recuperaría posteriormente.

La propuesta de octubre determinará quién paga

El efecto directo sobre el consumidor no puede inferirse del titular de 1760 millones de créditos. Una exención puede reducir los costos para una refinería individual, pero la reasignación modifica, en lugar de eliminar, la obligación nacional. Que esos costos se reflejen o no en los precios mayoristas del combustible depende de la competencia regional, las tenencias de créditos, la economía de la mezcla y las normas finales. La propia guía del programa describe la exención como un alivio de los estándares porcentuales, no como una garantía de precios minoristas más bajos para la gasolina.

La propuesta de la EPA de octubre debe especificar cómo se distribuye el volumen adicional entre 2026 y 2027 y entre las distintas categorías de combustibles renovables. La agencia también deberá explicar por qué es apropiada la reasignación total del volumen inesperado de 2025, cuando su normativa de marzo utilizó un enfoque del 70 % para el conjunto más amplio de 2023-2025. Esta justificación influirá en los comentarios públicos y en cualquier litigio que pueda surgir sobre si la EPA equilibró razonablemente los volúmenes legales, las medidas de alivio por dificultades económicas y las perturbaciones del mercado.

La decisión del 31 de agosto establece quiénes recibirán la ayuda para 2025 y en qué cantidad: 29 refinerías y 1760 millones de créditos. Aún no determina la carga final para las demás refinerías, la demanda resultante de biocombustibles ni el efecto en los precios al consumidor. Estos resultados dependen ahora de la normativa prometida para octubre, lo que convierte el paquete de exenciones en una simple transferencia entre años de cumplimiento cuya repercusión económica aún no se ha definido.